2025 年 9 月 20 日，美国总统特朗普在华盛顿白宫回答记者提问。

当天，特朗普威胁说，如果阿富汗不将巴格拉姆空军基地“交还”美国，将面临严重后果

文/朱晨歌 贾佳美子

编辑/吴美娜

　　2025年12月16日，美国总统特朗普签署新公告《限制和禁止外国公民入境以保护美国安全》，以“国家安全与公共安全”的名义，对特定国家公民入境实施全面和部分限制措施。据此公告，受美国全面和部分入境限制的国家数量从19个扩大至40个，新规于2026年1月1日起生效。

　　事件一大背景是，2025年11月26日，美国首都华盛顿特区发生一起两名国民警卫队成员遭枪击事件，枪手为一名阿富汗公民。此后，美国政府加强了移民管控。美国公民及移民服务局宣布对同年6月“入境限制清单”中总计19个“受关注国家”的绿卡持有者启动重新审查；特朗普在社交媒体发帖称，将永久暂停“第三世界国家”移民；美国国务院宣布暂停向阿富汗护照持有人签发签证。

　　观察人士认为，美国政府正通过不断强化移民与国家安全之间的关系，营造捍卫国家安全的形象。不过，类似举措也可能损及美国自身经济发展、社会共识与政治氛围。

他们入境美国变难

　　新公告认为，许多国家在公民身份审查、个人信息核实和信息共享方面存在严重问题，甚至伪造材料的现象层出不穷，这让美国难以可靠评估申请者的安全风险。公告明确表示：“美国必须在签发签证和移民程序中保持高度警惕，以便在外国人员入境美国之前，对意图危害美国公民或国家利益者作出识别。”

　　美国将特定国家入境管理政策分为三类：第一类，延续第10949号公告针对阿富汗等12个国家，继续全面暂停其国民入境；第二类，对布隆迪、古巴、多哥和委内瑞拉等4个国家，继续部分暂停其国民入境；第三类，新增全面暂停入境国家——布基纳法索、老挝、马里、尼日尔、塞拉利昂、南苏丹、叙利亚和巴勒斯坦，并对安哥拉、贝宁、科特迪瓦等15个国家实施部分入境限制（主要暂停其移民签证以及B-1、B-2、F、M、J等类别的非移民签证），针对土库曼斯坦的政策有所放宽，仅维持移民签证的暂停。

　　与此前的限制政策相比，新公告在适用期限、覆盖范围与评估方法等方面可谓变本加厉。早期政策多以“临时性暂停”为主，对伊朗、叙利亚、苏丹等国家公民实施为期90天的入境限制，其政策表述仍保留复核与调整的空间；后续措施则逐步转向无限期或长期限，例如无限期限制乍得、伊朗、利比亚等国公民入境，这显示出从应急处置向长期政策的转变。受影响国家数量由此显著增多。

　　从签证管理类型来看，除了限制特定国家的移民签证外，非移民签证（旅行、探亲及访学）也以国土安全部的《出入境逾期滞留报告》中的签证逾期率为标准而暂停。

　　从评估依据上看，对特定国家的评估也不再局限于安全与恐怖主义风险的考量，而是综合考虑逾期滞留率、信息共享不足、拒绝接受被遣返居民等国家合作意愿，评估指标也越发细化。

　　显然，新公告的施行并非突发决策，而是特朗普自第一任期以来“旅行禁令”政策的延续与强化，反映出其将跨境人员流动视为国家安全风险的一贯思路。在两个总统任期内，特朗普均主要依托总统公告等行政工具实施“旅行禁令”，以此推动相关措施迅速生效。尽管拜登政府时期撤销了特朗普第一任期的两份总统公告，试图对相关政策作出修正，但特朗普重归总统位置后，迅速恢复并进一步推进相关限制措施。这一系列政策传达出的信息是：人员流动与美国国家安全绑定越来越紧密。

安全幌子下的政治算计

　　从更广层面看，新公告的颁布并不仅仅是移民管控政策的收缩和调整，其背后蕴含着多重动机。

　　新公告颁布的时间恰在华盛顿国民警卫队成员遭枪击事件发生后不久，特朗普在讲话中强烈谴责枪击行为是“邪恶的、仇恨的、恐怖的……凸显了我们国家面临的最大国家安全威胁”。在确认凶手系阿富汗裔且是在拜登政府执政期间入境后，特朗普明确表示美国“现在必须重新审查在拜登执政期间进入我国的每一个来自阿富汗的外国人”。随后，国土安全部部长诺姆表示不能允许这些“外国入侵者”进入美国境内，并将很快公布新的“旅行禁令”名单。特朗普政府借此进一步强化国内安全叙事的考量非常明显。

　　禁令也延续了特朗普政府“美国优先”理念，迎合了特朗普基本盘选民——“让美国再次伟大”（MAGA）派针对移民问题的强硬立场。强硬的移民政策被特朗普视为挽回基本盘选民的关键手段。目前共和党在关键选区面临不断高涨的压力。有近期民调显示，特朗普的支持率已从2025年初的48.7%下降至42.7%。而在2025年举行的多场竞争激烈的州和地方席位特别选举中，民主党候选人的平均得票率较全国层面的类似选举高出约13个百分点，舆论指出，尽管移民问题仍是特朗普及其共和党支持者最为关注的议题之一，但越来越多的美国选民对其处理移民问题的方式表示不满。

　　“旅行禁令”可以看作是对近期发布的美国国家安全战略报告移民管控部分在政策层面的呼应。特朗普政府通过持续将移民和国家安全联系在一起，试图在公众层面进一步注入“移民事关国家安全”的观念。新版国家安全战略报告明确表示“大规模移民的时代已经结束”，强调需要通过更严格的管控来恢复边境秩序，并将移民问题与恐怖主义、毒品走私、间谍活动等跨境威胁并列讨论。这样一来，人员跨境流动就不再是单纯的社会或经济问题，而是被嵌入更广泛的安全风险图景之中。

争议与连锁反应

　　总体来看，新的“旅行禁令”在短期内回应了部分美国民众对公共安全的关切，营造了本届政府管控风险行动迅速的形象。但从更大范围看此举争议极大，后续连锁反应正在逐渐显现。

　　新公告带来的最直接影响体现在人员跨境流动的受限上，对持非移民签证入境的旅客、留学生、科研人员和商务人士的影响尤为明显。新禁令不仅直接冲击了美国高等教育体系，损及高度依赖国际人才的创新型产业，也对美国旅游业和相关服务业带来“寒蝉效应”。新禁令颁布后，美国高等教育和移民校长联盟立即发表声明谴责这一政策，称美国“实际上关闭了通往全球人才的大门。这会适得其反，直接削弱美国的经济竞争力乃至吸引留住全球人才的能力”。

　　影响也并不限于非移民签证人群。美国是移民国家，长期以来移民签证持有者在美国经济中发挥着突出作用，是劳动力市场供给和公共财政的重要来源。新禁令所引发的家庭分离、劳动力供给收缩以及税收和消费减少，预计将对加利福尼亚州、得克萨斯州和纽约州等美国高度依赖移民人口的州造成明显冲击。

　　与此同时，美国旅游业已出现明显震荡。世界旅游及旅行业理事会不久前在分析184个国家的旅游业经济数据后指出，美国是唯一一个预计在2025年国际游客消费支出这一数据项上出现下降的国家。美国《福布斯》杂志估算，受特朗普政府相关政策影响，美国旅游业可能面临高达290亿美元的潜在损失。这表明，“旅行禁令”的影响正在从入境管理本身外溢至更加广泛的经济领域。这与特朗普政府遵循的“美国优先”理念及经济振兴计划可谓南辕北辙。

　　民主党对“旅行禁令”的反对声浪也进一步增强。参议员亚当·希夫、众议员普拉米拉·贾亚帕尔等政客称这一举措“极为鲁莽”“歧视色彩严重”。民主党人士普遍认为，“旅行禁令”难以在实质上让美国更安全，反而可能削弱美国与外部世界的联系，使其在国际舞台上面临更为孤立的处境。

　　这些持续存在的批评声音表明，围绕特朗普政府“旅行禁令”的争议已不限于具体政策的效果如何，而正演变为美国国内在移民治理，乃至美国与世界关系等问题上的更深层次的分歧。

　　“旅行禁令”加剧了原本就明显的社会共识分化。多位移民政策专家指出：新禁令在目标国家选择的标准上缺乏透明性、一致性，令人怀疑政策依据的专业性与客观性。例如在2023年度，约20000名西班牙人在持有旅游签证的情况下滞留美国，同年内乍得仅有400人滞留。但乍得位列“全面限制入境”国家清单中，这是美国对外“旅行禁令”最严重的一档。

　　显然，“双重标准”背后有政治考量。新禁令所涉及的国家主要集中在非洲和中东地区。

　　面对禁令带来的直接冲击，部分非洲国家尝试通过外交渠道表达关切与不满。如非洲联盟（非盟）发言人努尔·马哈茂德·谢赫表示，非盟敦促美国以“平衡的、基于证据的、能够体现美国与非洲之间长期联系和伙伴关系的”方式保护美国边境。尼日尔政府宣布“全面永久停止向所有美国公民发放签证，并无限期禁止美国公民入境”。这表明，“旅行禁令”已经演变为美国与非洲国家的外交摩擦，可能对美国在非洲的影响力与美非合作空间造成长期破坏。

　　从全球层面看，新禁令进一步彰显特朗普政府对外政策的封闭性，让美国长期对外塑造的“灯塔”形象黯然失色。当今世界，人员流动与国际交流是国家竞争力的重要组成部分，美国极为严格的入境限制，向外界释放出收缩与防御的信号。这类以国家安全为理由的单边措施还可能会推动部分国家效仿，促使其他一些国家收紧入境和移民政策，导致全球人员流动更加分散和碎片化。其结果不仅使跨国合作成本攀升，也将进一步削弱国际规则的有效性和其他国际层面的互信。

　　（朱晨歌系中国社会科学院美国研究所助理研究员；贾佳美子系中国社会科学院大学博士研究生）